城投公司是我國分稅制改革與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，地方政府變相融資的產(chǎn)物。從90年代發(fā)展至今，我國已有上千家城投公司，然而大量的城投公司，特別是區(qū)縣級的城投公司，仍然停留在1.0-2.0版本之間，僅僅是作為地方政府融資平臺，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資、投資和建設(shè)，不具備造血功能，是一種不可持續(xù)的發(fā)展模式。另一方面，從2010年的國發(fā)19號文到今年的六部委50號文、財(cái)政部87號文，政府層面的各項(xiàng)政策更是層層加碼，對融資平臺的監(jiān)管力度與日俱增，城投公司轉(zhuǎn)型已是迫在眉睫之勢。
城市運(yùn)營商為城投公司轉(zhuǎn)型提供了方向。城投公司長期參與城市開發(fā)，擁有大量項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和城市資源，可充分整合自身資源，從“建設(shè)城市”向經(jīng)營“城市產(chǎn)業(yè)”實(shí)體轉(zhuǎn)變，既能創(chuàng)造出穩(wěn)定的運(yùn)營收入和現(xiàn)金流，促進(jìn)公司版本升級，又能服務(wù)于城市發(fā)展，減少國有資產(chǎn)流失。本文在分析城市運(yùn)營商產(chǎn)生背景的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析了城投公司轉(zhuǎn)型為城市運(yùn)營商的優(yōu)勢條件，并提出了相關(guān)轉(zhuǎn)型建議。
一、新型城鎮(zhèn)化呼喚更多城市運(yùn)營商
2002年以來，我國進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)階段，不同于以往“投資造城”、“投資基建”的粗放式城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化更加注重城市的公共服務(wù)獲取、社會保障供給、公民權(quán)利均衡分配等內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)以人為本，不斷提升城市價(jià)值、提高城市品位、優(yōu)化人居環(huán)境。在新型城鎮(zhèn)化過程中，重要的是搞好城市的開發(fā)與管理，而參與城市建設(shè)的大量企業(yè)如一些房地產(chǎn)開發(fā)商往往以追求利潤大化為其行動的終目標(biāo)，以利潤的大小來決定自身的行為，這樣，不僅不會提升城市價(jià)值、提高城市品位，反而會阻礙新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程?；谛滦统擎?zhèn)化的發(fā)展理念，城市運(yùn)營商與之不謀而合，城市運(yùn)營商與一般企業(yè)大的區(qū)別在于不僅僅是追逐企業(yè)利潤的商人，而是與城市經(jīng)營者步調(diào)一致的有社會責(zé)任感的企業(yè)，是城市的組織者和城市文明的有力推動者。
城市運(yùn)營商是在“經(jīng)營城市”理念下萌發(fā)的新事物。城市擁有各項(xiàng)資源，如土地、基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源、歷史文化資源等等，如何將這些資源作為資產(chǎn)進(jìn)行市場化運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)城市資源增值和城市發(fā)展大化是城市運(yùn)營的主要內(nèi)容，也是城市運(yùn)營商們面臨的重要課題。城市運(yùn)營商作為政府與市場之間的中間環(huán)節(jié)，立足于城市整體經(jīng)營，將企業(yè)經(jīng)營理念運(yùn)用到城市管理上來，集城市規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營全過程于一體，在滿足城市居民需求的同時(shí)，使自己的開發(fā)項(xiàng)目能夠成為城市發(fā)展建設(shè)的有機(jī)部分，從而增強(qiáng)城市發(fā)展活力與創(chuàng)新力。城市運(yùn)營商為城市管理帶來了新的思路和模式，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要推動力量。
二、城投公司轉(zhuǎn)型為城市運(yùn)營商的天然優(yōu)勢
城市運(yùn)營是一項(xiàng)綜合而又極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對運(yùn)營商們有著極高的要求。城投公司這類脫胎于政府融資平臺的大型國企，在轉(zhuǎn)型為城市運(yùn)營商方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢條件：
（一）城投公司在城市建設(shè)中積累了豐富的資源
城投公司多年來參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積累了社會資源和項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。相較于其他企業(yè)，城投公司參與城市運(yùn)營，在提升基礎(chǔ)設(shè)施的管理效率、降低維護(hù)成本、統(tǒng)籌和整合資源上更占有優(yōu)勢，也有助于城投公司盤活城市存量資產(chǎn)，減少國有資產(chǎn)流失的發(fā)生。
（二）城投公司能夠精確把握城市發(fā)展方向
作為政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的可靠力量，城投公司在長期參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)積累中，自然會對城市短期、中期以及長期的發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)有較為準(zhǔn)確的預(yù)估和把握，這也為城投公司運(yùn)營城市指明了方向。
（三）城投公司具有較強(qiáng)的融資能力
城市的運(yùn)營對資金的需求量極為龐大，例如地鐵的運(yùn)營成本就達(dá)到了建設(shè)費(fèi)用的2至6倍，一般企業(yè)很難擔(dān)負(fù)得起。城投公司作為政府的融資平臺，在融資上有著一定的先天優(yōu)勢。隨著自身融資機(jī)制不斷健全與PPP模式的廣泛運(yùn)用，城投公司的融資能力也在不斷增強(qiáng)，未來將能更好地滿足城市配套服務(wù)市場需求。
（四）城投公司具有較強(qiáng)的社會責(zé)任感
城市運(yùn)營的主要一部分內(nèi)容在于公共事業(yè)部分的管理，然而由于公共事業(yè)的非盈利性或低盈利性的特征，很多企業(yè)不愿涉及，城投公司是地方國有企業(yè)，保障城市協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是其主要任務(wù)，理應(yīng)始終將社會利益置于企業(yè)利益之上，自然會主動擔(dān)負(fù)起這一責(zé)任。另一方面，公用事業(yè)大都為國有資源，由國資背景的企業(yè)來運(yùn)營，也有助于保障公民利益，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。
三、城投公司如何轉(zhuǎn)型為城市運(yùn)營商
（一）強(qiáng)化融資功能，壯大融資平臺
城投公司在城市建設(shè)過程中積累了大量資源，應(yīng)深度開發(fā)這些資源價(jià)值，變資源為資產(chǎn)，不斷壯大平臺資產(chǎn)規(guī)模。充分整合內(nèi)部資源，剝離重組非主業(yè)資產(chǎn)，提高項(xiàng)目專業(yè)化能力。通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，盤活現(xiàn)有經(jīng)營性資產(chǎn)，提升經(jīng)營性資產(chǎn)效益。充分利用特許經(jīng)營權(quán)，搞活經(jīng)營機(jī)制，促進(jìn)優(yōu)勢資源開發(fā)。注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，建立收入實(shí)現(xiàn)機(jī)制，提高資產(chǎn)變現(xiàn)能力。
同時(shí)城投公司在失去政府信用背書的情況下，亟需培育多層次、多渠道的持續(xù)的市場化融資新機(jī)制，以金融創(chuàng)新為突破口，多渠道靈活籌集資金，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有力載體。準(zhǔn)確界定項(xiàng)目分類，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，提高準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目投資比重，增強(qiáng)其盈利能力。以社資本出資方身份積極參與PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)作，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營。創(chuàng)新直接融資模式，提高直接融資效率，積極探索使用項(xiàng)目收益類債券、專項(xiàng)債、綠色金融債、PPP引導(dǎo)基金、城鎮(zhèn)化基金等創(chuàng)新品種。
（二）建立現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)
一個(gè)完善的法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)制度，是城投公司轉(zhuǎn)型為城市運(yùn)營商的基礎(chǔ)。根據(jù)“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的要求，進(jìn)一步提升企業(yè)內(nèi)部的績效管理、投資管理、經(jīng)營管理水平。完善法人治理結(jié)構(gòu)，理順政企關(guān)系，使城投公司運(yùn)作能夠更加貼近市場。規(guī)范董事會制度建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制，合理組建董事會，依法行使董事會職權(quán)，保障股東權(quán)益。充分發(fā)揮監(jiān)事會作用，增強(qiáng)監(jiān)督的及時(shí)性有效性。優(yōu)化市場化競爭選聘機(jī)制，建立健全職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人才的合理配置，提升城投公司活力和運(yùn)營效率。建立符合公司發(fā)展戰(zhàn)略的評價(jià)考核機(jī)制，將公司發(fā)展目標(biāo)通過員工激勵加以貫徹實(shí)施。
提升員工素質(zhì)，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。制定人才引進(jìn)與培養(yǎng)戰(zhàn)略規(guī)劃，精簡公司內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，結(jié)合公司的實(shí)際情況設(shè)立崗位，減少編制和崗位的冗雜。加強(qiáng)公司人才培養(yǎng)，提升管理人員和技術(shù)人員的業(yè)務(wù)能力。根據(jù)城市運(yùn)營現(xiàn)實(shí)需要和企業(yè)未來發(fā)展方向選擇，積極引進(jìn)高素質(zhì)高水平的金融、管理、工程方面的外部人才，創(chuàng)造良好的留才環(huán)境，不斷增強(qiáng)城投公司的核心競爭力。
（三）積極拓展業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營
城投公司在轉(zhuǎn)型城市運(yùn)營商時(shí)，可以緊密結(jié)合城市發(fā)展所需，積極拓展業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。具體可以在以下業(yè)務(wù)方面大量介入：
（1）參與城市市政管理
城市市政是指城市道路、橋梁、給排水、污水處理、城市防洪、園林、道路綠化、路燈、環(huán)境衛(wèi)生等城市公用事業(yè)工程。城市市政反映著城市管理水平的高低，是社會發(fā)達(dá)與否的標(biāo)志。城投公司應(yīng)積極參與城市市政管理，為提升本地城市形象做出貢獻(xiàn)。如上海城投在轉(zhuǎn)型過程中，積極構(gòu)建“大資管”+“大環(huán)保”雙平臺戰(zhàn)略，圍繞環(huán)保主線，整合內(nèi)部資源，開展生活垃圾和市政污水兩大核心業(yè)務(wù)，積極拓展市政污泥、危廢醫(yī)廢、土壤污染等新興業(yè)務(wù)，提供高效率、高標(biāo)準(zhǔn)、高技術(shù)的一站式全程服務(wù)和一攬子解決方案，將上海城投成功打造成具有綜合服務(wù)能力、行業(yè)領(lǐng)先的國內(nèi)一流城市環(huán)境綜合服務(wù)商。
（2）參與城市配套管理服務(wù)
居民生活息息相關(guān)的商業(yè)、娛樂、文化、公園、教育、醫(yī)療的城市配套管理，是城市運(yùn)營商運(yùn)作的又一大重要內(nèi)容。2017年，長發(fā)城控集團(tuán)與萬科集團(tuán)進(jìn)行戰(zhàn)略合作，在各自醫(yī)養(yǎng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局上進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)，聯(lián)手打造市場領(lǐng)先的養(yǎng)老服務(wù)品牌。杭州城投成功打造全國個(gè)垃圾堆體上的生態(tài)公園，既有效處理了杭州多年來產(chǎn)生的生活垃圾，又為城市添上一抹新綠，受到了社會各界的廣泛關(guān)注和喜愛。
（3）參與城市文化管理
城市文化是城市一筆寶貴的資源，深度挖掘城市的文化價(jià)值，既能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，又能提升城市魅力，增強(qiáng)城市的影響力與競爭力，帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西安曲江文化產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)積極承擔(dān)陜西“文化強(qiáng)”的發(fā)展責(zé)任，緊緊圍繞西安文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和聚集中心，構(gòu)建集會展、演藝、影視、動漫、出版?zhèn)髅健⑽幕虡I(yè)、文化金融、文化項(xiàng)目建設(shè)和城市運(yùn)營于一體的全文化產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)了文化與旅游、商業(yè)、民生和生態(tài)的深度融合，成為陜西、西安文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主力軍。
（4）參與新城開發(fā)管理
隨著大量人口向中心從城市的聚集，城市發(fā)展壓力有增無減，開發(fā)新城、創(chuàng)造新的發(fā)展空間成為緩解城市壓力的有效手段。進(jìn)行新城開發(fā)管理是城投公司實(shí)現(xiàn)向城市運(yùn)營商轉(zhuǎn)型的重要舉措。蘇州市吳江濱湖投資集團(tuán)有限公司多年來秉承產(chǎn)城融合、城旅一體發(fā)展理念，高起點(diǎn)、高水準(zhǔn)、高品質(zhì)地推進(jìn)區(qū)域綜合開發(fā)，先后參與蘇州太湖新城吳江片區(qū)和江蘇省吳江東太湖生態(tài)旅游度假區(qū)的開發(fā)建設(shè)，投資開發(fā)了蘇州灣水秀天地城市綜合體、盛家厙?yán)辖制炫坌℃?zhèn)文旅綜合體等眾多標(biāo)志性項(xiàng)目，不斷向中國新型城鎮(zhèn)化和文商旅綜合開發(fā)及營運(yùn)的領(lǐng)軍企業(yè)目標(biāo)前進(jìn)。
四、結(jié)語
伴隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入，人們對城市各項(xiàng)功能和服務(wù)的需求將越來越多，城市運(yùn)營的內(nèi)涵也在不斷擴(kuò)大。作為順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需求而誕生城市運(yùn)營商，也面臨著巨大的發(fā)展空間。各地城投公司應(yīng)緊抓時(shí)機(jī)，結(jié)合自身能力與資源優(yōu)勢出發(fā)，在不同層次的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、有重點(diǎn)地開展城市運(yùn)營工作，在核心業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上不斷向相關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域延伸拓展，為企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型、增強(qiáng)“造血”能力源源不斷地注入動力。